ProKolej: Sześć głównych problemów KPK

ProKolej: Sześć głównych problemów KPK

16 sierpnia 2016 | Źródło: Fundacja ProKolej
PODZIEL SIĘ

Pierwszy i najważniejszy ze zdiagnozowanych problemów przedstawionego pod koniec lipca do konsultacji projektu Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku to niewystarczający budżet i zakres interwencji. Fundacja ProKolej przedstawiła analizę KPK – w obecnym kształcie dokument ma charakter listy zadań i ewentualnie preliminarza wydatków, a nie spójnego programu podniesienia jakości i eliminacji problemów występujących na sieci kolejowej w Polsce..

Fot. PKP PLK

W opinii Fundacji ProKolej w projekcie KPK można wyodrębnić sześć głównych grup problemów:

  • nieadekwatna do potrzeb skala i zakres programu oraz pominięcie budżetu niezbędnego do realizacji prac utrzymaniowych,
  • ogólnikowe definiowanie celów i brak powiązania celów oraz list projektów,
  • fragmentaryczne wskaźniki i błędny metodologicznie system monitorowania,
  • braki w zakresie projektów rozwojowych tworzących nową jakość oferty przewozowej w skali sieci kolejowej kraju,
  • ujęcie projektów przewymiarowanych, nieefektywnych oraz nieprzygotowanych do realizacji,
  • ujęcie pozycji z opisem uniemożliwiającym analizę zakresu, efektywności a nawet identyfikację geograficzną inwestycji.

Pierwszy i najważniejszy ze zdiagnozowanych problemów projektu to niewystarczający budżet i zakres interwencji. Porównując przedmiotowy program do Krajowego Programu Drogowego należy zauważyć, że dokument obejmujący 96% sieci kolejowej kraju dysponuje łącznym budżetem na poziomie niecałych 16 mld euro, natomiast odnoszący się do niespełna 5% sieci drogowej (wyłącznie dróg o znaczeniu krajowym) KPD ma budżet na poziomie 40 mld euro. W powyższym porównaniu międzygałęziowym otrzymujemy więc proporcję 1:2, a nie 1:1 wskazywaną, jako właściwa w polityce transportowej Unii Europejskiej i cytowanej w KPK Białek Księdze.

KPK, obejmuje ok. 9 tys. km linii kolejowych i ogranicza się tylko do wybranych fragmentów sieci kolejowej – w tym niejednokrotnie odcinków będących w dobrym lub bardzo dobrym stanie technicznym. Tym samym bardzo znaczna część infrastruktury skazywana jest na systemową degradację, a wpływ KPK na oczekiwany efekt o charakterze ogólnosieciowym ma charakter fragmentaryczny. W konsekwencji niedoszacowanego budżetu ograniczonyjest również zakres przedmiotowy dokumentu. Na podstawowych listach inwestycji nie ma miejsca dla wszystkich istotnych projektów liniowych ani tym bardziej dla inwestycji o charakterze punktowym. Tymczasem, zgodnie z prawem unijnym infrastruktura transportu kolejowego składa się nie tylko z linii, ale również z bocznic, terminali towarowych i platform logistycznych, dworców, i powiązanego mimi wyposażenia.

Drugą grupę problemów KPK stanowi sposób definiowania celów oraz logika w doborze instrumentów i zadań. W krajach Europy Zachodniej analogicznie programy inwestycyjne podporządkowane są logice poprawy funkcjonowania systemu kolejowego w konkretnym wymiarze. W przypadku przewozów kolejowych o pozycji konkurencyjnej, spójności i nowoczesności usług decyduje bowiem użyteczność. Dla klientów końcowych nie jest istotna prędkość, ale łączny czas transportu – i to nie w jednostkowych, najbardziej korzystnych warunkach, ale w trasach powtarzalnych, możliwych do wykorzystania wielokrotnie w ciągu doby.

Tymczasem projekt Programu nie zawiera informacji nie tylko jakie efekty generować będą inwestycje, ale nawet jakie ciągi komunikacyjne i o jakich parametrach powstaną w wyniku jego realizacji. Nie wiadomo więc, jaka przepustowość ma być osiągnięta, dla jakich rodzajów ruchu, taboru i przedziałów czasowych. Nie jest nawet znana teoretyczna średnia prędkość techniczna i dopuszczalny nacisk osiowy stanowiące rezultat zrealizowanych inwestycji. Nieuporządkowane listy odcinków sieci kolejowej zakwalifikowanych do modernizacji nie pozwalają na identyfikację tworzonych ciągów transportowych, ani zlikwidaownych wąskich gardeł.

Trzecia grupa problemów dokumentu to nieadekwatne do zdefiniowanych celów wskaźniki i system monitorowania. Program posiada bowiem jedynie fragmentaryczny opis oczekiwanych efektów i poważne luki w zakresie mierników umożliwiających ocenę jego realizacji. Cała logika interwencji ogranicza się do enumeratywnego wyliczenia planowanych do realizacji projektów i przypisania im pozycji budżetowych. Stąd - niemalże podręcznikowym – błędem projektu dokumentu jest całkowita niezgodność oczekiwanych efektów i rezultatów ze wskaźnikami, jakie mają służyć do monitoringu postępu i efektu zrealizowanych projektów.

Kolejne trzy problemy dotyczą części szczegółowej nowelizacji. W naszej opinii ProKolei oprócz linii Podłęże – Piekiełko KPK powinien uwzględniać również prace nad stworzeniem nowego wyjazdu z Warszawskiego Węzła Kolejowego w kierunku zachodnim (nowa linia od Warszawy Zachodniej do włączenia w linię CE20 Skierniewice – Łowicz w okolicy Bełchowa), łącznika pomiędzy liniami 4, 14 i 181 umożliwiającego szybką komunikację pomiędzy Warszawą a Wrocławiem, odtworzenie rozebranego fragmentu korytarza AGTC Zabrze Biskupice – Pyskowice oraz prace przygotowawcze do projektu budowy linii Kolei Dużych Prędkości

Jednocześnie obok luk i braków programu można równolegle wskazać szereg inwestycji przewymiarowanych, nieefektywnych oraz nieprzygotowanych do realizacji. W projektach modernizacyjnych nadal pokutuje zweryfikowana negatywnie filozofia, jaka leżała u podstaw pierwszych dużych projektów finansowanych z funduszy przedakcesyjnych i budżetu 2004-2006. Zakładano wówczas, że gruntowna modernizacja to budowa nowej linii kolejowej w starym przebiegu, obejmująca wymianę także elementów w bardzo dobrym stanie i infrastruktury, której wieloletnia eksploatacja nie generuje problemów. W projekcie KPK najpoważniejszy błąd w tym zakresie dotyczy, wspomnianej wcześniej modernizacji magistrali E20 na odcinku Sochaczew – Swarzędz i modernizacji średnicy warszawskiej, które po zakończeniu realizacji, poprzedzonej wieloletnimi komplikacjami w ruchu pociągów i związaną z nimi utratą pasażerów i ładunków, nie przynoszą wartości dodanej.

Ostatnią grupę problematycznych pozycji ujętych w załącznikach do KPK stanowią enigmatyczne projekty z opisem uniemożliwiającym analizę zakresu, efektywności a nawet lokalizacji objętych nimi zadań. Pod kilkunastoma pozycjami znajdują się bowiem inwestycje na łączną kwotę ponad 16 mld zł, których weryfikacja w obecnym kształcie nie jest możliwa. Pozostawienie na listach projektów sformułowań takich jak „Poprawa stanu technicznego infrastruktury obsługi podróżnych”, „Infrastrukturalne projekty aglomeracyjne finansowane z Funduszu Spójności”, „Rezerwa FS”, „Rezerwa PO PW”, „Prace przygotowawcze dla wybranych projektów perspektywy 2014-2020”, „Przebudowa infrastruktury obsługi podróżnych na stacjach i przystankach”, „Poprawa bezpieczeństwa i likwidacja zagrożeń eksploatacyjnych na sieci kolejowej”, „Zwiększenie kolejowej dostępności regionów atrakcyjnych turystycznie” pozostaje też w sprzeczności z założoną konstrukcją systemu wdrażania, nadzoru i monitorowania realizacji Programu.

Podsumowując analizę nowelizacji Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku należy podkreślić, że w obecnym kształcie dokument ma charakter listy zadań i ewentualnie preliminarza wydatków – a nie spójnego programu podniesienia jakości i eliminacji problemów występujących na sieci kolejowej w Polsce. Przy bardzo dużej skali dostępnych środków priorytetem dokumentu powinna być efektywna alokacja środków inwestycyjnych, ukierunkowana na realny wzrost konkurencyjności transportu kolejowego a nie bezrefleksyjne wykorzystanie środków unijnych. Zadanie to wykracza jednak poza obszar decyzyjny zarządcy infrastruktury. Stąd ostatnim postulatem konkludującym opinię Fundacji ProKolej jest wzmocnienie nadzoru Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa nad założeniami KPK i listą propozycji zgłoszonych do realizacji przez beneficjenta – czyli PKP PLK S.A. Pogram tego typu powinien być bowiem budowany i nadzorowany przez silny ośrodek decyzyjny, a nie jego wykonawcę. W przeciwnym razie nadal aktualne będzie stwierdzenie zawarte na str. 22, zgodnie z którym "pomimo podejmowanych przedsięwzięć inwestycyjnych, w wyniku zaniechań w poprzednich latach, dotychczasowy stan techniczny i parametry eksploatacyjne udostępnianej przez PLK S.A. infrastruktury kolejowej utrudniają realizację polityki Rządu w odniesieniu do transportu kolejowego".